Dernière mise à jour 19 décembre 2024 9:41
Intervention de Roland GAILLARD, Secrétaire Général de la F.G.F. – F.O.
FÉDÉRATION GÉNÉRALE DESFONCTIONNAIRES FORCE OUVRIÈRE
Intervention de Roland GAILLARD, SecrétaireGénéral de la F.G.F. – F.O.
à la Commission spéciale de l’Assembléenationale
chargée d’examiner la proposition de loiorganique
relative aux lois de finances
Lorsqu’en juillet, nous avons pris connaissance de la proposition de loi organique, nous n’avons pas été particulièrement surpris car cette proposition couronne une orientation qui, quelle que soit la majorité en place, tend à généraliser la ” maîtrise comptable “, le budget global :
Рprogrammes pluriannuels des finances publiques en application du pacte de stabilit̩ europ̩en,
Рplans pluriannuels de modernisation par minist̬re,
– projets de service au niveau local.
Il s’agit, tout simplement, d’amener les services à définir des priorités dans leurs missions compte tenu des moyens dont ils disposent par opposition au système traditionnel qui consiste à donner les moyens aux services pour appliquer l’ensemble de l’arsenal juridique et réglementaire dans le cadre du principe d’égalité de droit du citoyen devant la loi.
Le passage d’un système d’adéquation des moyens aux missions à un autre consistant à adapter les missions aux moyens correspond, en fait, à un objectif plus ou moins avoué de réduction des dépenses de l’Etat.
Cela pose essentiellement deux problèmes fondamentaux :
-Quelle légitimité ont les fonctionnaires pour choisir eux-mêmes une priorité dans leurs missions ? Ils sont déjà accusés de vivre en dehors de la société civile…
-Quelle responsabilisation des élus politiques qui n’osent pas publiquement faire les choix éventuellement nécessaires ? (par exemple : il y a trop de fonctionnaires mais on n’ose pas dire où).
La mise en place de programme par objectifs conforte ce choix :
– Si les 100 ou 150 programmes envisagés reprennent la totalité des missions actuellement définies par l’arsenal juridique et réglementaire, nous retrouverons vraisemblablement les mêmes inconvénients que vous dénoncez en matière de services votés et mesures nouvelles.
– Dans le cas contraire, les textes législatifs et réglementaires définissant les missions non-retenues dans les programmes feront-ils l’objet d’une abrogation systématique ?
РA chaque nouveau texte l̩gislatif ou r̩glementaire, faudra-t-il pr̩voir un programme de rattachement et un financement sp̩cifique ?
– A chaque évolution importante d’un programme, y aura-t-il une évolution correspondante des moyens ?
– Par exemple, que deviendraient les agents affectés à un programme, lors d’une diminution importante des objectifs de celui-ci.
En effet, parce qu’il ne pourrait y avoir logiquement de mutualisation des moyens entre les programmes, il ne serait vraisemblablement pas possible de réaffecter les agents à un autre programme.
Tout cela pose de redoutables problèmes, c’est pourquoi, sans doute, le gouvernement annonce une mise en place progressive du nouveau système jusqu’en 2006.
La proposition de loi organique a, semble-t-il, deux objectifs :
moderniser la gestion publique,
renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement.
A priori, comment être opposés à l’idée d’un renforcement des pouvoirs du Parlement, mais est-ce bien la justification principale de cette proposition ?
En effet, l’enfermement du Parlement dans des contraintes budgétaires définies dans les programmes pluriannuels des finances publiques européens successifs auraient plutôt tendance à réduire le pouvoir de décision politique du Parlement en ramenant celui-ci à un rôle de gestion dans le contrôle des enveloppes budgétaires.
En donnant plus de pouvoirs aux gestionnaires, l’autonomie du politique tend à diminuer par rapport au spécialiste ou à l’expert, compte tenu de la place de plus en plus importante données aux techniques de gestion.
Cette culture financière nouvelle imprégnée du libéralisme économique tend à substituer les automatismes budgétaires à la décision politique, voire à la démocratie.
Prenons l’exemple des dernières élections législatives où le candidat JOSPIN affirmait que le dogme de réduction des effectifs de la Fonction publique n’était plus d’actualité.
Après la constitution du gouvernement, le ministre de l’Equipement a constaté qu’il était enfermé dans un contrat triennal avec le Budget pour une réduction programmée des effectifs de 1000 agents par an en contrepartie de la garantie de ne pas être ponctionné en cas de régulation budgétaire.
Notons au passage que ce type de contrat ne marche que lorsque ce sont les autres qui subissent la régulation. En cas de généralisation d’un tel contrat, la régulation budgétaire éventuelle s’appliquerait bien évidemment.
Il apparaît que ce type de contrat pluriannuel pose un problème démocratique dans la mesure où les échéances contractuelles et électorales n’interviendront sans doute jamais aux mêmes dates et cela d’autant plus que les programmes pluriannuels seront glissants comme c’est le cas pour les programmes pluriannuels des finances publiques 2001-2003, pour 2002-2004, etc.
A quoi donc peut servir un vote citoyen, s’il ne peut remettre en cause ces contrats pluriannuels ?
C’est pourquoi, cette modernisation de la gestion publique apparaît comme un renforcement de la technocratie et un recul de la décision politique.
Il est vrai que l’interpénétration de la haute fonction publique et du politique est telle aujourd’hui qu’il est parfois difficile de s’y retrouver.
Comment ne pas citer telle association de hauts fonctionnaires techniques qui, en janvier 1992, sollicitaient ses adhérents à se préparer à un éventuel changement gouvernemental afin de reprendre la place qui devrait être la leur dans les cabinets ministériels.
Parmi les questions posées aux éventuels candidats, figurait celle-ci : ” Préféreriez-vous un gouvernement de gauche, de droite ou indifférent ? “
Est-il besoin d’en dire plus ?
Vous êtes mieux placés que nous pour savoir si cette proposition de loi va vraiment renforcer le rôle du Parlement.
Permettez-moi, cependant, de m’interroger sur le consensus politique qui semble se dégager pour cette proposition après l’échec des 35 tentatives précédentes.
Nous considérons que les contraintes européennes liées au pacte de stabilité et aux programmes pluriannuels des finances publiques largement imprégnées du libéralisme économique sont à l’origine de cette proposition.
Lorsque l’on suit les travaux de l’O.C.D.E. depuis une dizaine d’années, notamment le P.U.M.A. (public management), en matière de réforme de la gestion des ressources humaines dans les pays de l’O.C.D.E., on constate que les gouvernements successifs s’imprègnent assez largement, comme tous les autres pays, européens notamment, de ses recommandations :
” Décentralisation des compétences en matière de gestion des ressources humaines, des organes centraux de gestion aux ministères et agences gouvernementales.
Transfert des compétences en matière de gestion des ressources humaines aux responsables des services au sein des ministères et agences.
Cadres d’action ou lignes directrices qui font une plus large place aux normes minimales et aux bonnes pratiques qu’au contrôle détaillé.
Gestion décentralisée des budgets aux ministères et agences, avec intégration des coûts en personnel et des coûts administratifs,
Assouplissement des systèmes de rémunération, d’emploi et de gestion du personnel.
Mesures de formation et de développement du personnel pour accroître les qualifications, les compétences et la flexibilité de la force de travail,
Mesures de réduction des coûts sous forme de modération des rémunérations, d’efforts visant à réduire les effectifs et d’incitations aux gains d’efficacité.
C’est pourquoi, il nous apparaît que l’objectif essentiel de cette proposition de loi n’est pas forcément celui qui est mis le plus en relief.
D’ailleurs, dans la plupart des pays européens, ces orientations en cours d’application ne sont pas justifiées par un renforcement du pouvoir parlementaire dans ces pays.
Pour ce qui concerne la mise en place des programmes, nous nous posons de nombreuses questions dont une qui nous paraît fondamentale :
Les services seront-ils organisés par programme ?
Monsieur Michel SAPIN explique que la réforme de l’ordonnance de 1959 n’est pas une réforme comme les autres, car c’est une réforme structurante.
Le Comité interministériel pour la réforme de l’Etat du 12 octobre 2000 paraît aller dans ce sens.
Il semble que nous prenions de plus en plus exemple sur le modèle anglo-saxon. C’est pourquoi nous craignons le développement d’établissements publics par programme (même si on les dénomme Centres de responsabilité) et pourquoi pas, à terme, la transformation de ces établissements publics en agences..
En cas de programmes interministériels, on peut craindre la mise en place d’agences interministérielles locales même, ou surtout, si les crédits interministériels sont placés sous la responsabilité d’un seul ministre.
Bien évidemment, l’ultime démarche sera de mettre les agences en concurrence !
Lorsque l’on parle de transparence et de sécurisation en terme de législation et de réglementation, il paraît curieux que la proposition ne fasse plus mention du rôle incontournable du comptable public, assermenté, responsable personnellement et pécuniairement, rendant ses comptes aux juridictions financières.
Nous savons qu’il n’existe pas encore de modèle fiable d’organisation des services par programme, mais l’objectif semble de s’engager résolument dans cette voie et de gérer au fur et à mesure les difficultés d’application.
Comment ne pas mettre en avant le constat de l’O.C.D.E. qui fait état ” des sujets d’inquiétude concernant la perte de contrôle politique et administratif sur ces organismes, la confusion des responsabilités, l’insuffisance de coordination des politiques et les possibles dérives dans les comportements éthiques “.
C’est pourquoi, le P.U.M.A. débute ” un projet afin d’aider les pays membres de l’O.C.D.E. à renforcer les mécanismes assurant une bonne gouvernance de ces organismes “.
Ce découpage des services de l’Etat pose de nombreux problèmes quant au devenir des agents et du Statut de la Fonction publique, en particulier, combien de temps les agents resteront-ils fonctionnaires avant de devenir des salariés propres à l’établissement public ou à l’agence et dépendre d’une convention collective ?
Si les programmes correspondent à des établissements publics, cela ne change rien au raisonnement car l’histoire récente nous a montré les phases successives d’évolution des E.P.A., E.P.I.C. exploitants autonomes.
A partir d’un certain stade, on privilégie systématiquement les recrutements spécifiques à l’établissement.
Cette analyse est confortée par le fait que chaque programme compilera la totalité des dépenses de personnel, y compris les charges sociales.
Qu’en sera-t-il pour les retraites ?
Certains avancent l’idée d’une agence pour gérer la dette publique ou un programme spécifique pour les pensions ?
Je profite de l’occasion pour réaffirmer ici que le Code des pensions civiles et militaires de retraite n’est pas un régime de répartition comme les autres, puisqu’il s’agit d’un traitement continué dans la mesure où, contrairement à un employeur privé, l’obligation constitutionnelle de l’Etat-employeur est de verser la pension et non pas une cotisation patronale.
Pour les fonctionnaires, il s’agit également d’une retenue pour pension et non d’une cotisation salariale :
Par ailleurs, les modalités de gestion du personnel ne peuvent qu’être profondément modifiées du fait de la globalisation des dépenses de personnels, sans doute sous forme d’une masse indiciaire plafonnée et des assouplissements de gestion accordés aux gestionnaires.
Etes-vous vraiment convaincus qu’avec ce système, vous connaîtrez mieux demain la réalité de l’emploi public, que ce soit sous un angle quantitatif ou qualitatif, d’autant plus que la déconcentration de la gestion ne fera qu’accentuer les choses ? Le raisonnement en masse indiciaire semble consister à ” casser le thermomètre ” !
Bien sûr, le plafond ne sera pas dépassé, mais cela entraînera de telles disparités de gestion que le principe d’égalité des agents appartenant à un même corps ne sera bientôt plus qu’un souvenir.
Il est vrai que le Conseil d’Etat, dans un avis célèbre, accepte le postulat que le principe d’égalité est respecté lorsque les mérites respectifs des agents sont appréciés par groupe de 50 !
Heureusement que nous n’en sommes pas encore là pour l’égalité de droit des citoyens !
Quant à la fongibilité des crédits de personnel, cela s’apparente à ce que la Direction du personnel de l’Equipement proposait, il y a une quinzaine d’années : ” échange 120 F. de crédits de personnels contre 100 F. de crédits informatiques “.
La globalisation des dépenses de personnels, compte tenu de leur poids dans les dépenses publiques, nous apparaît avoir comme objectif la réduction de celles-ci en profitant des départs massifs à la retraite dans les dix ans qui viennent.
Nous avons bien compris que pour les dépenses de personnels, il s’agira bien d’un plafond qui ne pourra être abondé à partir d’autres dépenses et encore moins d’autres programmes.
C’est donc clair, les effectifs, ou plutôt la masse salariale, seront liés à un programme et pourraient, éventuellement, disparaître avec celui-ci. De plus, si les agents sont identifiés à un programme, ils disparaîtront eux-aussi.
De plus, en dissociant masse salariale incluant les charges sociales et plafond d’emplois, il nous apparaît que la variable d’ajustement portera sur les effectifs d’autant que le gouvernement actuel a refusé, malgré notre demande, d’abroger la circulaire du 12 juillet 1996 prise par le gouvernement précédent, sur la mise en œuvre des contrats de service qui stipule que les agents pourront bénéficier de retours financiers correspondant à 20 % des économies réalisées dans la limite de 5 % des crédits de rémunérations principales, par abondement des indemnités existantes.
C’est, en fait, le slogan qui revient : moins de fonctionnaires, mais mieux payés.
Par ailleurs, la possibilité donnée à tous les fonctionnaires de procéder à des transformations d’emplois conduira inévitablement à institutionnaliser des modalités de recrutements locaux spécifiques. Il en sera de même pour les promotions.
Nous faisons, d’ailleurs, un lien avec les propositions faites par M. SAPIN lors des négociations salariales sur de nouvelles modalités de promotion qui se substitueraient aux pyramidages statutaires ou budgétaires.
En tout état de cause, les statuts nationaux de corps ne résisteront pas très longtemps à l’accumulation de toutes ces disparités.
Toutes ces propositions, encadrées par les mesures de décentralisation et de déconcentration, ressemblent étrangement à celle du M.E.D.E.F. qui préconise les accords d’entreprises plutôt que les accords de branches, le contrat individuel plutôt que la convention collective.
Est-il illégitime d’être circonspects lorsque M. SAPIN évoque, avec une certaine envie, la contractualisation des relations sociales et nous propose, au cours de 2001, une négociation sur la négociation afin de définir des règles portant sur la définition juridique d’un accord aux différents niveaux de structures de l’Administration ?
Ce type de question ne peut être ignoré lorsque l’on envisage de découper les services en fonction de programmes d’objectifs et de résultats. Cela met en parallèle la refondation sociale et la refondation de l’action publique et que l’on remet en débat les rôles respectifs du contrat et de la loi.
M. SAPIN, au cours d’un colloque européen, expliquait, le 27 novembre dernier, avec une certaine prémonition : ” Et lorsqu’une négociation s’ouvre, les deux parties, Etat-employeur d’une part, organisations syndicales de l’autre, savent qu’elles peuvent sans grand dommage à court terme échouer dans leur dialogue, parce que, s’il n’y a pas accord, la puissance publique prendra de toute façon des décisions qui ne conviendront peut-être pas totalement aux syndicats mais qui répondront partiellement aux attentes des agents. La règle étant qu’il faut toujours une décision unilatérale, loi ou décret, pour appliquer une réforme ou mettre en Å“uvre une mesure, et ce même si un accord a été conclu, cet accord n’ayant aucune force juridique par lui-même, les partenaires d’un bord ou de l’autre, ou certains d’entre eux, peuvent feindre d’entrer en négociations en se résignant d’avance à un échec, voire en le souhaitant intimement. La négociation devient alors un jeu d’ombres, chacun y joue sa partition en solitaire. L’Etat peut, à tout instant, décider de mettre fin au débat pour décider seul ; tout syndicat peut à tout moment claquer la porte sans grave conséquence pour les agents. Une action syndicale exclusivement revendicative est dès lors possible ; certains s’en satisfont, et pas seulement du côté syndical. Mais je crois que le fait du prince, même si le prince est élu, est un privilège archaïque “.
La proposition de loi organique s’intègre au cadre de la réforme de l’Etat et s’appuie essentiellement sur ” la contractualisation de l’Etat “.
Cela donne une toute autre dimension à la proposition de loi organique dans la mesure où celle-ci intronise, en quelque sorte, le principe de la contractualisation.
Il est extraordinaire de constater cette frénésie tendant à transposer, dans la spère publique, le contrat qui est l’essence même de la sphère marchande.
A ce sujet, il est intéressant de se référer à un article de M. Alain SUPIOT (Le Monde du 7 mars 2000) qui précisait que ” loin de désigner la victoire du contrat sur la loi, la contractualisation de la société est bien plutôt le symptôme de l’hybridation de l’une et de l’autre, qui conduit à une reféodalisation du lien social.
Ce que nous appelons ” société ” est un ensemble de liens de paroles, fixées souvent dans des textes, qui attachent des hommes les uns aux autres. En français courant, on parle de ” loi ” et de ” contrat ” pour distinguer les deux sortes de liens qui nous tiennent et nous font tenir ensemble : du côté de la loi se trouvent les textes et les paroles qui s’imposent à nous indépendamment de notre volonté, et du côté du contrat ceux qui procèdent d’un libre accord avec autrui. Dire que la société se contractualise, c’est dire que la part des liens prescrits y régresse au profit des liens consentis ou, en termes savants, que l’hétéronomie y recule au profit de l’autonomie (…).
Le contrat s’affirme plus que jamais comme un universel abstrait, qui submerge le cloisonnement normatif des Etats. Mais l’empire du contrat ne peut se soumettre ainsi les états qu’en englobant les valeurs concrètes qu’ils abritent. Le plus visible est le mouvement d’universalisation du contrat, qui tend à se soumettre aussi bien les Etats que l’état des personnes. Hier encore, garant unique des échanges, l’Etat fait aujourd’hui figure sur la scène internationale d’obstacle aux échanges “.
Dans ces conditions, il nous paraît que la généralisation du contrat à tous les niveaux de l’Etat met en péril le principe républicain d’égalité de droit du citoyen devant la loi.
Chacun sait que le principe de ” supériorité de l’Etat ” place le fonctionnaire dans une position statutaire et réglementaire et que le pouvoir exécutif, au nom des intérêts supérieurs de l’Etat, peut ne pas respecter ses engagements (saut peut-être ses obligations européennes).
J’en sais quelque chose pour avoir signé des accords qui n’ont pas été respectés, du moins en partie.
Or, il n’y a pas de tribunaux compétents en la matière.
La liberté contractuelle des personnes publiques est un casse-tête juridique.
De plus, l’évaluation des résultats propre à un programme paraît d’autant plus difficile que de plus en plus, le service public fonctionne en partenariat.
Je n’ose parler des sanctions !
Cette séparation entre fonction de conception et d’exécution des politiques publiques dans la Fonction publique rappelle en quelque sorte la séparation du régulateur et de l’opérateur dans le secteur public avec les conséquences que l’on connaît.
Nous retrouvions déjà ces propositions dans les travaux du XIème plan dans la Commission Etat, administration et services publics de l’an 2000, présidée par Christian BLANC (” Pour un Etat stratège garant de l’intérêt général “).
Cela rappelle également certains débats de la fin des années 1970, notamment les propositions de M. LONGUET, rapporteur du budget de la Fonction publique en 1980, qui préconisait la réduction drastique du nombre des fonctionnaires en distinguant deux catégories d’agents publics : les fonctionnaires d’autorité et de puissance publique qui devaient dépendre du Statut général et les autres, les exécutants, qui devaient dépendre d’une convention collective.
C’est pourquoi, compte tenu de l’ampleur des problèmes posés et de nombreuses questions sans réponse, on ne peut que s’interroger sur l’engouement apparent que suscite cette proposition de loi qui ne peut conduire qu’à une ” refondation ” de notre Fonction publique laïque et républicaine !
