Dernière mise à jour 20 février 2025 8:34
La Direction Nationale d’Orientation des Préfectures
Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales
Secrétariat général
Septembre 2004
La présente directive nationale d’orientation est un document prospectif. Dans un contexte de mutation de la demande sociale et des technologies, dans un contexte d’évolution des institutions marqué par la décentralisation et la réforme de l’Etat, les préfectures et les sous-préfectures doivent disposer de perspectives claires. C’est l’objet de la DNO ; elle fixe un horizon de dix ans pour éclairer les actions à réaliser dans les trois prochaines années.
Le ministère de l’intérieur a choisi le support de la directive nationale d’orientation pour conduire cette réflexion, conformément à la circulaire du Premier ministre du 8 janvier 2001. Cette réflexion s’inscrit également dans la stratégie ministérielle de réforme en application de l’instruction du Premier ministre du 25 juin 2003 La mise en œuvre des orientations retenues trouvera tout naturellement sa place dans la procédure du “programme d’administration territoriale”, qui couvrira à partir du 1er janvier 2006, l’ensemble des fonctions des préfectures.
La DNO a été élaborée selon une démarche pragmatique et progressive, à partir d’un document préparatoire, achevé en juillet 2004 après douze mois d’échanges et de concertations, avec les directions d’administration centrale, les représentants du personnel et les autres ministères concernés.
Une administration moderne au cœur des territoires
28 500 agents dont près de 4 000 cadres A avec un corps préfectoral nommé par décret du président de la République, près de 450 implantations dans les villes de métropole et d’outre-mer symbolisant l’unité de la République et l’autorité de l’Etat, tel est le paysage des préfectures et des sous-préfectures. Elles sont l’expression concrète d’un Etat qui garantit la sécurité, mais aussi sa présence visible, une capacité de médiation et, bien souvent, un lieu d’arbitrage dans les relations locales.
Deux siècles après leur création, elles constituent toujours le cœur de l’État dans les régions, départements et arrondissements. Elles sont au centre de la résolution des crises et de la sécurité. Elles offrent de nombreuses prestations et traitent les questions régaliennes de la vie sociale : la garantie de l’identité, de la nationalité, le droit des étrangers, le droit de conduire, etc… Elles sont, dans le domaine de la vie démocratique et de la démocratie locale, les garantes de la règle de droit, en organisant les élections et en veillant au bon fonctionnement des institutions locales.
Les préfectures reçoivent un public large et diversifié. Les étrangers en constituent souvent une part importante. Les préfectures accueillent également les élus locaux, avec lesquels elles entretiennent des relations privilégiées, les porteurs de projets, les créateurs d’entreprises, les dirigeants d’association, les représentants des organisations syndicales et des associations de défense de l’environnement. La préfecture est alors un lieu d’expression, d’échanges ; elle est aussi le lieu où est rappelée la norme juridique.
L’institution préfectorale est le ” fer de lance ” de l’application des politiques gouvernementales. Dans un contexte fortement déconcentré, les préfectures sont à la fois les services déconcentrés du ministère de l’intérieur, pour les attributions qui sont les siennes et les instances de coordination des services territoriaux de l’Etat placés sous l’autorité des préfets et .
Des missions essentielles
Les préfectures assurent des missions essentielles pour la permanence de nos institutions, la sécurité des personnes et des biens, la protection des libertés individuelles et collectives, la régulation de la vie sociale.
La diversité de leurs activités ne doit pas en occulter la cohérence : toutes obéissent à la même finalité. Lorsqu’elles délivrent des passeports et des cartes nationales d’identité, les préfectures garantissent aux personnes physiques leur identité et leur nationalité. Lorsqu’elles effectuent le contrôle de légalité, elles garantissent l’égalité des citoyens devant l’application de la règle de droit. Lorsqu’elles enregistrent une demande de détention d’armes, elles s’inscrivent dans une démarche globale de protection des populations. Sur cette finalité majeure de leurs activités, elles sont en vigilance constante. En témoigne leur implication en matières de sécurités publique et civile.
Une position au cœur de l’administration territoriale
Les préfectures sont au cœur des arbitrages interministériels, dès lors que l’application des politiques publiques suppose une mise en cohérence locale préalable, soit parce que les arbitrages nationaux entre des intérêts contradictoires n’ont pas été rendus, soit parce que la complexité des situations locales l’impose, soit parce que des coordination avec d’autres partenaires locaux induit des adaptations.
Cette fonction arbitrale se développe. Des concepts nouveaux en renforcent l’usage, notamment en matière de développement durable ou d’intelligence économique. Dans leur ensemble, les actions de l’État s’inscrivent de plus en plus dans des démarches transversales.
Un réseau aux avant-postes de la modernité
A travers la procédure de globalisation des crédits, les préfectures ont inauguré un mode de gestion fondé sur la responsabilité locale. Elles raisonnent désormais selon des modalités modernes, par anticipation de ” la nouvelle gestion publique “. Elles mettent en œuvre des stratégies de dépenses, se fixent des objectifs, en mesurent la réalisation. La globalisation des crédits des préfectures est la seule préfiguration, à grande échelle, de ce que pourrait être la gestion publique déconcentrée à l’issue de la mise en application de la loi organique relative aux lois de finances.
Le processus de globalisation des crédits s’est accompagné du contrôle de gestion. Les préfectures utilisent les outils du contrôle de gestion dans une totale transparence, grâce à Info-Pref accessible à l’ensemble des agents. Elles savent apprécier l’efficience de leurs services et ajuster au mieux leurs ressources à leurs besoins. Ces instruments constituent une bonne anticipation de ce que devrait être l’application de la LOLF, sous son volet ” rapport annuel de performance “. Plusieurs préfectures ont approfondi cette démarche en instaurant le contrôle de qualité. Celui-ci constitue une prochaine étape de modernisation, complémentaire du contrôle de gestion.
Dans d’autres domaines, les préfectures ont innové, en matière d’accueil du public, de communication ” internet “, d’outils de travail collaboratifs –les SIT–, de visio-conférence, de gestion électronique des documents… Elles attendent désormais le franchissement d’une nouvelle étape en matière d’administration électronique.
La DNO : les perspectives d’avenir des préfectures.
Le premier objet de la DNO est de tenir compte des évolutions de la demande sociale. L’implantation des préfectures et des sous-préfectures est le fruit d’une décision qui visait à les rendre accessibles à tous, à une époque où la France était rurale. Le client de la préfecture en 2004, –et plus encore celui de 2010–, est, moins que par le passé, attaché à la ville ou au département où il habite –donc à la préfecture dont il dépend. Il déménage plus souvent. Il se déplace facilement. Il utilise de plus en plus l’outil internet et les automates. Pour autant, les mêmes services doivent être offerts à tous, dont ceux qui ne connaissent pas les évolutions ci-dessus décrites.
Par ailleurs, la DNO s’inscrit dans un contexte de réforme de l’État. Le second mouvement de décentralisation oblige l’Etat à repenser ses structures, dans un souci de plus grande lisibilité et de rationalité. La réforme de l’administration territoriale s’exprime, à ce stade, dans la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, dans la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004 et par le décret du 29 avril 2004. La région est désormais l’échelon où se décident les modalités globales d’application des politiques de l’État. Le département est à la fois un échelon de mise en oeuvre opérationnelle et l’échelon de droit commun de tout ce qui touche à la sécurité des personnes et des biens. L’arrondissement assure le contact direct et permanent avec les acteurs locaux. La zone se renforce, en tant qu’échelon de coordination des dispositifs de sécurité.
La DNO intervient également à la veille de la mise en œuvre de la réforme des modes de gestion induite par la loi organique relative aux lois de finances, qui généralise la notion de budget global, de fongibilité asymétrique, de fixation d’objectifs et de contrôle par indicateurs.
Cette DNO esquisse la préfecture de demain, une préfecture recentrée sur ses missions fondamentales, souple et réactive, à l’écoute des usagers et des populations, économe de ses moyens et efficace dans l’action.
- Une évolution des missions.
La recherche d’un meilleur service à l’usager
L’usager a besoin de titres assortis d’une garantie de fiabilité absolue et, dans le même temps, il aimerait que la délivrance de ces titres soient assurée dans des conditions de facilité les plus grandes possibles. Trois réponses sont envisagées : le transfert de certaines fonctions de guichet vers des partenaires de plus grande proximité pour les citoyens, la création de services en-ligne, la fusion des procédures.
Le transfert des fonctions de guichet est en partie réalisé pour les passeports et les cartes nationales d’identité, pour lesquels le dépôt du dossier et la réception du titre s’effectuent en mairie. Ces dernières sont, vis-à-vis de l’usager, dès lors qu’elles agissent pour le compte de l’Etat, des services de plus grande proximité. La procédure du document d’identité national électronique sécurisé (INES) prolonge l’évolution : le recueil des données relatives à la personne, y compris les données numériques (photographie et empreintes digitales) s’effectuera en mairie. Il est prévu, à terme, que cette procédure puisse être effectuée dans la mairie choisie par l’intéressé.
Même tendance de plus grande proximité pour la carte grise : la procédure du ” système d’immatriculation des véhicules ” prévoit un enregistrement chez un professionnel de l’automobile. Le document, élaboré dans un centre national, sera ensuite envoyé directement chez l’usager, qui disposera par ailleurs de l’immatriculation de son véhicule dès la sortie du garage. Une partie de cette procédure est déjà mise en œuvre pour l’immatriculation des cyclomoteurs.
Ces procédés seront totalement opérants dès que les modalités de paiement des titres, soumis à un droit de timbre, seront modifiées. La formule du code-barre sécurisé, intervenant en complément du paiement par carte bancaire, dispensera de la laborieuse utilisation du timbre fiscal. Cette nouvelle procédure, permettra à terme d’éviter la création de régies de recette.
Plus de la moitié des Français ont déjà utilisé des services administratifs en ligne. La procédure de signature électronique permettra de procéder à l’authentification certaine de l’usager mais elle est encore complexe et coûteuse. La carte nationale d’identité électronique offrira à court terme une solution technique efficace. Pour l’usager, l’intérêt sera double. Il pourra payer ses impôts, inscrire son enfant à l’école, déposer une demande de permis de démolir, voire porter plainte, sans avoir à se déplacer. Il pourra ensuite disposer d’un document d’identification que l’administration reconnaîtra et qui l’autorisera à utiliser les données déjà en sa possession. L’usager ne sera plus contraint, dès lors, à reconstituer l’ensemble de son dossier à chaque nouvelle démarche ou ouverture de droit.
La carte nationale d’identité électronique permettra par ailleurs la délivrance de prestations sur des automates. Des systèmes, à l’image des automates bancaires, pourront délivrer des formulaires pré-remplis, des titres, des renouvellements de titres et enregistrer des déclarations à tout moment.
La dématérialisation des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité supprimera les tâches répétitives de manipulation, d’enregistrement, de classement de documents. La réorientation de moyens vers l’expertise, le conseil, le contrôle ciblé renforcera la sécurité juridique des décisions des collectivités. Cette innovation ouvrira la voie à des outils informatiques polyvalents qui auront un effet d’entraînement sur la production, la validation, la circulation, l’exploitation et l’archivage de tout document échangé entre les préfectures et les collectivités.
La troisième voie d’amélioration destinée à l’usager concerne le regroupement ou l’allègement des procédures. Depuis 2002, la carte nationale d’identité et le passeport font l’objet d’un formulaire unique. A travers une procédure commune, elles ne seront plus à terme que les deux expressions, pour deux usages différents, d’un titre unique. La procédure d’immatriculation des véhicules sera, elle, améliorée par l’instauration d’un numéro attaché au véhicule, que ce dernier conservera jusqu’à sa destruction. Le conducteur ne sera plus contraint, sauf s’il le souhaite, de modifier les plaques minéralogiques.
L’élu local est un interlocuteur privilégié. Dans le contexte de la libre administration des collectivités locales, l’Etat agit à la fois, comme régulateur et comme conseiller. Même autonomes, toutes les collectivités locales ne disposent pas encore de toutes les compétences humaines pour faire face à l’éventail de leurs missions. Les préfectures leur offrent d’ores et déjà une prestation de qualité qui est à moderniser quant au contrôle de légalité et budgétaire.
Le conseil aux collectivités est une mission traditionnelle notamment des sous-préfectures. En liaison avec les autres services de État, celles-ci apporteront une offre de conseil plus globale, sous la forme d’ingénierie territoriale, dans les domaines complémentaires du conseil budgétaire et juridique, du conseil technique, du conseil stratégique et de l’assistance à maîtrise d’ouvrage.
La sécurité et la protection des populations
La prévention du crime et de la délinquance constitue une priorité de l’action de l’Etat. En matière de sécurité intérieure, les préfectures, en liaison avec les forces de police et de gendarmerie, permettront au préfet de procéder à l’analyse de la délinquance et de fixer des objectifs mesurables. Le pilotage de l’action sera plus réactif. Elles établiront des relations étroites avec le niveau zonal, notamment pour l’affectation des forces mobiles, et le niveau régional, notamment pour la mobilisation d’experts et, le cas échéant, une coordination.
Elles renforceront, par ailleurs, leur fonction dans la politique de sécurité conduite en partenariat avec les collectivités locales et les autres partenaires de l’Etat, pour l’animation de l’ensemble des dispositifs de prévention de la délinquance.
La population réclame un niveau de protection civile élevé, et l’une des missions de l’Etat est d’anticiper les crises, de les gérer et d’en corriger les conséquences. Les crises sont désormais multiformes : risques naturels, accidents majeurs, crises sanitaires, épidémies, menaces terroristes… Les préfectures se préparent à ces situations. Elles assurent la permanence des institutions. Elles peuvent se mobiliser à tout instant, autour d’une unité de commandement et d’une responsabilité parfaitement identifiée.
Les préfectures disposent de salles opérationnelles et d’outils techniques de gestion de crise. Elles bénéficient d’un réseau de communication sécurisé. Elles renforceront les moyens des SIDPC. Elles se mettront en situation de mobiliser de nouvelles capacités, au-delà des seuls cadres du cabinet, pour mieux répondre aux situations de crise longue. Elles mettront en œuvre la réforme de la planification de secours. Elles introduiront le contrôle de qualité dans l’élaboration des plans de secours. Ces évolutions seront accompagnées par l’achèvement des structures zonales.
Quant au contrôle de légalité, il renforce la sécurité juridique des décisions des acteurs locaux. Il s’exercera sur un nombre plus limité d’actes, à partir d’orientations stratégiques arrêtées par le préfet. Il bénéficiera des apports de la dématérialisation. La spécialisation croissante des agents chargés de cette mission complexe renforcera le rôle de la préfecture ainsi que la coopération inter-services.
La sécurité des populations est également directement liée à la sécurité des procédures : sécurité de la délivrance des titres pour se prémunir de l’usurpation de l’identité ou de l’usage frauduleux de la nationalité française, sécurité des procédures d’installations classées pour assurer la population contre le risque de pollution, sécurité du process d’élaboration des plans de secours, ou encore de mise en œuvre des hospitalisations d’office.
Les préfectures, peu à peu déchargées des fonctions de délivrance des titres, orienteront leur activité vers le contrôle des process. Elles seront chargées de vérifier que la chaîne de délivrance répond aux normes imposées par le cahier des charges. Elles pourront procéder à ces vérifications dans les mairies ou chez les concessionnaires automobiles. Elles pourront évoquer les dossiers considérés comme sensibles et se faire communiquer toutes les pièces justificatives d’un dossier.
Les titres seront sécurisés par la technologie des cartes à puce intégrant des données biométriques qui seront mises en œuvre dès la fin de l’année 2006. Le passeport biométrique européen sera mis en œuvre en 2005.
La France délivre chaque année près de 200 000 nouveaux titres pour les étrangers. Ce mouvement s’inscrit dans le long terme. Le droit des étrangers intègre de plus en plus des éléments des droits international et européen (procédure Eurodac, convention de Dublin). La présence sur le territoire de 3 500 000 étrangers se traduira dans les prochaines années par une augmentation du nombre des naturalisations. Le suivi de l’intégration constituera une priorité. Même à flux constants, les exigences de la procédures induisent des traitements de plus en plus complexes (obligation de rendez-vous réguliers, clauses d’intégration, conditions de renouvellement complémentaires), de même que les actions qui conduisent à l’adhésion à la société française. L’activité globale des préfecture dans ce domaine sera donc plus importante.
Dans chacun des domaines où s’exerce la police des étrangers : l’asile, le séjour, l’éloignement et la naturalisation, les préfectures assureront une présence active, dans un esprit de fermeté et de justice. Les services seront renforcés. Des formules d’accueil plus souples seront trouvées (pré-accueil des étudiants étrangers dans les universités). La cohérence des procédures sera accélérée en relation avec l’OFPRA (plate-formes communes), les services sociaux, l’agence nationale d’accueil des migrants. La fonction ” éloignement ” sera améliorée par le rapprochement géographique des services chargés de la rétention et ceux qui assurent le suivi juridictionnel des dossiers.
Les activités relatives aux étrangers ne se répartissent pas de façon homogène sur le territoire. Des préfectures seront plus concernées que d’autres, leur organisation devra faire preuve d’une relative souplesse et faire appel aux solidarités régionales.
La simplification de l’exercice des compétences d’État
La valeur ajoutée de la préfecture tient à la compétence des agents qui y exercent leurs fonctions et à la garantie de neutralité et d’impartialité qu’elle apporte. Le processus de simplification des procédures administratives s’inspire de ces principes. Ainsi, en matière électorale, seul le bureau des élections dispose du savoir-faire nécessaire, en revanche les opérations matérielles d’organisation (convocation, mises sous pli…) peuvent, pour les élections non politiques, être confiées aux organisateurs eux-mêmes (par exemple les chambres consulaires), sous le contrôle de la préfecture. Parallèlement, la fonction d’analyse politique des scrutins mérite d’être renforcée et professionnalisée dans les services du cabinet.
Dans le domaine des droits de conduire, une distinction plus nette sera opérée entre ce qui concerne la procédure ” amont ” à la délivrance du permis (suivi des auto-écoles, répartition des places…), qui relèvera des services du ministère de l’Equipement, et la procédure ” aval ” (gestion des droits de conduire, suspension du permis, retraits de points, commissions médicale) qui relèvera de la compétence des préfectures, au titre de la sécurité routière.
Une réflexion comparable de meilleure répartition des compétences entre services d’État se développera dans le domaine de la politique de la ville, de la prévention de la délinquance et dans ceux dont les contours sont modifiés par le processus de décentralisation. La fonction de coordination interministérielle des préfectures permettra au préfet de conduire cette évolution.
Il s’agit ainsi de recentrer les préfectures sur leur ” cœur de métier “, de clarifier leurs compétences, et d’accentuer le mouvement de simplifications administratives.
La prise en compte des nouvelles fonctions arbitrales
Déclinaison d’un principe désormais constitutionnel, le développement durable est le garant d’un équilibre entre la cohésion sociale, le développement économique et la préservation de l’environnement. C’est en quelque sorte l’introduction de la longue durée dans la décision publique. Son appréciation exige des capacités d’arbitrage qui mobilisent des compétences nouvelles au sein des préfectures.
Plus d’un millier d’agents travaillent aujourd’hui dans les préfectures au service des politiques environnementales. Cette préoccupation que constitue la préservation de l’environnement mobilisera à l’avenir des effectifs supplémentaires, dans un contexte de relative dispersion des services de l’État en charge de ces domaines, et alors même que le ministère de l’écologie ne dispose pas de délégations départementales.
L’intelligence économique constitue un enjeu fondamental pour la préservation des intérêts économiques et le développement des territoires. Cette fonction, assurée par des services très diversifiés, fera l’objet d’une coordination et d’une impulsion renforcées.
L’efficacité dans la mise en œuvre des politiques publiques
La mise en œuvre des politiques publiques suppose une fonction d’animation et de pilotage, confiée, dans les préfectures de région, aux secrétariats généraux pour les affaires régionales. Le PASER et le CAR constitueront les outils de la cohérence et de la lisibilité des actions de l’Etat. Dans les préfectures de département, cette fonction stratégique sera exercée à partir du PASED et de la mise en œuvre des politiques thématiques interministérielles.
Les secrétariats généraux pour les affaires régionales seront appelés à assister le préfet de région dans sa contribution à l’élaboration des lois de finances. Le préfet pourra, en effet, proposer une action d’un programme, en particulier du programme des interventions territoriales de l’Etat. Il émettra de surcroît un avis sur les maquettes des programmes qui lui seront soumises par les administrations centrales (BOP, unités d’exécution).
La loi organique relative aux lois de finances introduit de façon plus systématique l’évaluation des politiques publiques et de la performance. En sa qualité de représentant de chacun des ministres et conformément à son pouvoir hiérarchique, le préfet sera chargé de collecter ces indicateurs et d’en proposer la lecture. Auprès du préfet de région, le secrétariat général pour les affaires régionales assurera le contrôle de gestion interministériel, qu’il convient de ne pas confondre avec le suivi des consommations budgétaires, relevant du pôle économique et financier.
L’expertise juridique et la documentation constituent un élément d’appui essentiel dans le traitement des dossiers. Ces capacités, qui supposent à la fois des spécialisations techniques et des mises en réseau, seront développées essentiellement par la mutualisation interministérielle que sauront engendrer les préfectures.
L’efficacité de l’action de l’État, enfin, passe aussi par une communication de qualité. Les citoyens attendent de l’État un surcroît de pédagogie et d’explication. Les équipes chargées de la communication, seront renforcées avec notamment un objectif d’interministérialité accentué.
Le coût annuel de fonctionnement du réseau des préfectures et des sous-préfectures est d’environ 1,1 milliard d’euros (80% de rémunération, 20% de fonctionnement). A partir du 1er janvier 2006 le budget des préfectures sera articulé dans le programme d’administration territoriale du ministère de l’intérieur autour de six actions : ” coordination de la sécurité des personnes et des biens “, ” garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres “, ” contrôle de légalité et conseils aux collectivités locales “, ” pilotage territorial des politiques gouvernementales “, ” participation de l’Union européenne à des projets cofinancés ” (gestion du FEDER) et ” animation du réseau des préfectures ” (activité de l’administration centrale).
La LOLF introduit un mode de gestion publique que les préfectures ont anticipé. Le contrôle de gestion permet d’ores et déjà de suivre l’activité des services. La fonction d’analyse des coûts est à développer. Une partie de ces indicateurs sera utilisée pour alimenter le rapport annuel de performance. La bonne gestion de la ressource suppose une fonction de stratégie budgétaire pour tirer le meilleur parti des souplesses apportées par la globalisation, et une fonction assurant l’adéquation entre fonctionnement et objectifs.
En complément de ces outils de gestion, plusieurs innovations techniques permettront de contenir les coûts. Le remplacement progressif du support papier par des supports numérisés (lecture automatique des documents, gestion électronique des documents, archivage électronique…) réduira à la fois sa consommation et les volumes nécessaires à son entreposage. L’automatisation du courrier allègera le travail des bureaux d’ordre, l’informatisation des fichiers des médailles et décorations celui des bureaux du cabinet.
Plusieurs économies substantielles ont déjà été réalisées, en particulier en matière de téléphonie ou d’assurance. Le secrétariat général du ministère développera une fonction achat qui permettra d’effectuer les acquisitions groupées dans les meilleures conditions du marché. Ce principe sera appliqué de façon plus déterminée dans le domaine des outils d’information et de communication, pour lesquels l’administration centrale (DSIC) proposera des solutions normalisées afin d’éviter la multiplication de développements locaux coûteux et parfois incompatibles entre eux.
La mutualisation entre préfectures sera recherchée, là où elle offre un meilleur service à un moindre coût, de même que les mutualisations avec les autres services de l’État. A titre d’exemple, la mise en place de standards communs, comme cela a déjà été réalisé entre plusieurs préfectures, peut assurer dans de meilleures conditions de sécurité l’obligation d’une permanence téléphonique.
Le contrôle de qualité, qui interviendra en complément du contrôle de gestion, deviendra stratégique. Il améliorera à la fois la qualité du service notamment pour garantir la fiabilité, et l’ensemble des procédures, dans un objectif de simplification. L’élaboration des plans de secours et les prestations ” grand public ” en bénéficieront en priorité.
Les ressources humaines constituent évidemment le premier élément de la qualité. Elles nécessitent le développement, de fonctions plus spécialisées. La formation en sera un volet déterminant, puisqu’une partie des fonctionnaires devra bénéficier d’une requalification de leurs fonctions. L’accompagnement social des situations individuelles difficiles en est une condition essentielle, de même que le suivi personnel des agents.
Certaines fonctions logistiques, lorsque des questions de seuil se posent, pourront être externalisées après analyse préalable des coûts et avantages. Cela a déjà été en grande partie réalisé en ce qui concerne le nettoyage des locaux, mais la même démarche peut être étendue à d’autres activités.
En matière immobilière, une plus grande professionnalisation de la filière immobilière sera un objectif important. L’externalisation d’une partie de la maintenance suppose en effet des cadres experts pour passer les commandes, négocier avec les entreprises et suivre les travaux.
- Des organisation marquées par le souci de la rationalité.
Une organisation interne adaptée à l’évolution des missions
L’évolution des missions des préfectures suggère une réorganisation des structures. Si le ministère ne souhaite pas imposer de schémas d’organisation pré-établis, laissant aux préfets le soin d’adapter leurs services aux impératifs de l’action locale, plusieurs pistes méritent d’être proposées, pour chacun des échelons de l’administration.
La zone constitue un échelon original de l’action de l’État, rendu nécessaire par la coordination à une échelle pertinente des forces et des moyens utilisés en situation de crise. L’échelon zonal est devenu une instance de décision dans la répartition des forces affectées au maintien de l’ordre. L’objectif est de renforcer le caractère interministériel des états-majors de zone et de moderniser les centres opérationnels zonaux.
Au sein de la préfecture de région, les services du SGAR sont concernés par le renforcement du rôle d’orientation qui lui est dévolu par la réforme de l’administration territoriale. Au-delà du renouvellement de ses missions traditionnelles, le secrétariat général pour les affaires régionales s’organisera pour prendre en charge des missions nouvelles, au titre de la mise en œuvre de la LOLF (préparation du PITE, avis donné sur les projets de programme) et au titre de l’évaluation des politiques publiques et du contrôle de gestion interministériel. Il créera également en son sein un service chargé d’impulser les projets de mutualisation entre les services et de préfigurer les futures plates-formes communes de service.
Malgré l’absence d’un organigramme-type, l’organisation des préfectures de département présente aujourd’hui de grandes similitudes. L’évolution du statut des directeurs et la création d’un statut d’emploi fonctionnel permettent d’envisager des modes d’organisation plus variés et plus adaptés aux spécificités locales.
L’évolution des missions, sans remettre en cause de façon fondamentale l’organisation des préfectures, permet d’en esquisser les grandes lignes : le renforcement de la fonction ” sécurité “, la diminution progressive de l’activité de guichet et de prestations de services, le renforcement des fonctions ” étrangers “, la réorganisation des fonctions d’animation des politiques interministérielles, le renforcement du management stratégique.
Dans les préfectures de département, la prise en compte globale des questions de sécurité justifie le rapprochement des services chargés de la coordination des forces de police (cabinet du préfet) et des services en charge de la police administrative (armes, manifestations sportives, vidéo-surveillance, débits de boisson…). Le format du SIDPC pourra évoluer, en distinguant plus nettement ce qui relève des procédures réglementaires (secourisme, commission de sécurité…) et ce qui relève de la fonction d’état-major de crise. L’une pourrait rejoindre le service chargé de la sécurité, l’autre mérite un renforcement, tant quantitatif que qualitatif.
L’évolution des compétences, liée à la décentralisation mais aussi à la réorganisation des services de l’État, modifie le rôle des directions chargées de la coordination interministérielle. Les préfectures s’orientent vers des démarches plus globales, formalisées par les programmes d’action stratégique. Les fonctions de pilotage et d’arbitrage seront privilégiées. La substitution de plusieurs commissions administratives actuelles par des commissions ” pivots ” réduira certaines tâches.
La prise en compte du développement durable justifie la création dans les préfectures d’un suivi mieux identifié. Les politiques de l’environnement, par ailleurs, méritent une meilleure coordination, en particulier en matière de police (par exemple, des installations classées…).
La nouvelle gestion publique, qui associe gestion des ressources humaines, contrôle de gestion, contrôle qualité et ingénierie budgétaire, conforte le regroupement de services actuellement distinct au sein d’une entité plus intégrée.
Les sous-préfectures, qui perdront à terme l’essentiel de leurs fonctions de guichet et, pour certaines d’entre elles une grande part du contrôle de légalité et budgétaire, développeront leurs compétences sur le conseil et le soutien aux projets locaux (l’ingénierie territoriale). Elles renforceront leur expertise dans les questions de sécurité, publique, civile, et environnement notamment. Elles pourront accueillir en leur sein, au titre de leur fonction de ” maison de l’Etat ” les autres services désireux d’y implanter des permanences ou d’y conduire des réunions.
Les caractéristiques de Paris et de la région parisienne justifient une organisation spécifique. La préfecture d’Ile-de-France exerce les attributions d’une préfecture de région classique. La préfecture de Paris dispose de compétences doubles, qui relèvent à la fois d’une préfecture de département et d’une direction départementale de l’équipement selon une organisation qui peut ouvrir des pistes de réflexion pour l’avenir. La préfecture de police effectue de nombreuses missions dévolues aux préfectures de département : sécurités publique et civile, titres, étrangers, polices administratives. Si cette organisation bien adaptée à l’Ile-de-France, doit conserver sa singularité, le fonctionnement des services tendra vers les exigences de la nouvelle gestion publique qui s’imposent à toutes les préfectures.
Une organisation qui s’intègre dans un ensemble plus large, l’administration territoriale
Au plan régional, les services de l’État sont regroupés en huit pôles. Ces pôles associent les établissements publics qui agissent pour le compte de l’État et sont placés sous sa tutelle. Ce regroupement va rendre plus lisible un paysage administratif aujourd’hui constitué de plus d’une vingtaine de services. Plusieurs d’entre eux sont intégrés dans les pôles, certains au sein de la préfecture (tel que la délégation régionale au tourisme).
Au plan départemental, l’organisation sera adaptée aux missions en fonction des besoins locaux. Le choix de la simplicité et de la lisibilité sera privilégié. Dans ce contexte, certains services pourraient être amenés à rejoindre les préfectures. Les directeurs concernés, nantis de leur statut, en conserveraient l’animation, à l’image de ce qui existe aujourd’hui en matière de délégation aux droits des femmes ou de délégation du Médiateur de la République.
L’outil rénové de la délégation inter services autorisera des organisations transversales pour des thématiques communes à plusieurs services. Dans cet esprit, des services de la préfecture pourraient être amenés à rejoindre l’une de ces structures, par exemple dans le domaine de la sécurité ou encore dans celui de l’environnement.
Des implantations équilibrées.
La structuration en arrondissements de l’administration de l’État a perdu une partie de sa pertinence. Les limites des arrondissements sont parfois discordantes avec celles des nouvelles géographies humaines (bassins de vie) et avec celles des institutions locales (pays, intercommunalités…). La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales introduit la possibilité de corriger ces limites selon une procédure déconcentrée. Cette solution n’est pas exclusive. Il sera possible de découpler la fonction de représentation de l’État de celles de services à la population. Il sera également opportun de renforcer l’unité de l’expression de État par des dispositifs variés dont celui de la ” maison de État “.
Le ministère de l’Intérieur est propriétaire, quasi-propriétaire, locataire ou occupant à titre gratuit d’environ 2 millions de m2 dont un patrimoine bâtiexceptionnel, qui comprend des bâtiments souvent classés ou inscrits. La fonction symbolique d’une partie de ces bâtiments est forte. Leur sécurité exige un traitement particulier ; d’où d’importants surcoûts de maintenance. L’éventuel abandon d’une partie du patrimoine permettra d’accélérer certaines modernisations immobilières.
Le ministère de l’intérieur a mis en œuvre en 2002 un schéma immobilier, articulé autour de cinq axes. Ses priorité demeurent : le recensement du patrimoine, grâce à l’application GESPAT, le plan du patrimoine et celui, pluriannuel, de maintenance, la remise à plat des règles de co-propriétés, l’évolution du statut des bâtiments occupés par les services de l’Etat et la valorisation du patrimoine de l’État, grâce au serveur TGPE. Par ailleurs, un effort de remise à niveau sera entrepris en matière de normes de sécurité et d’accessibilité.
L’évolution des missions aura des incidences directes dans trois domaines : les salles opérationnelles, les locaux d’archives et les halls d’accueil.
Dans un contexte où la gestion de crise exige des moyens adaptés, les salles opérationnelles font encore défaut. Elles constituent une priorité d’amélioration avec un double souci de modernisation (par exemple dans les systèmes d’information) et de rationalisation (par exemple entre les niveaux zonal et départemental dans les chefs-lieux de zone).
Les archives ” papier ” représentent des volumes importants, même lorsque les destructions et les dépôts sont effectués selon les normes en vigueur. La numérisation des dossiers et leur archivage devraient réduire les surfaces qui leur sont consacrées.
L’évolution des procédures de délivrance des titres conduira à revoir l’architecture des halls d’accueil. Ces espaces représentent des surfaces et des volumes importants. Les banques d’accueil et les salles d’attente évolueront vers des modalités d’accueils personnalisés, organisés pour l’essentiel sur rendez-vous, pour les situations sociales difficiles et pour les dossiers exceptionnels.
Une administration centrale au service de la déconcentration.
Le principe de la déconcentration place l’administration centrale dans la double position de définir des orientations nationales, et de prestataire de service pour le compte de l’administration territoriale. Le secrétariat général du ministère a été constitué afin de mieux répondre aux demandes des préfectures. Le ” guichet unique “, créé autour de la sous-direction de l’administration territoriale, est chargé de la cohérence des réponses apportées par le ministère et des relations avec les autres administrations de l’Etat prescriptrices de normes ou d’orientations.
Au sein du secrétariat général, la direction de la modernisation et de l’action territoriale anime le réseau des préfectures et des sous-préfectures. Au-delà des orientations générales qu’elle fixe, elle est chargée de répartir la ressource globale (en crédits et en emplois budgétaires), et de suivre l’activité, dans un dialogue de gestion permanent.
La direction des ressources humaines répond aux préfectures dans leurs demandes d’affectation de personnels. Elle joue aussi un rôle de régulateur pour concilier les choix de gestion locaux et l’exercice des garanties résultant de l’application des règles statutaires. Elle définit les orientations de la GPEEC, et crée les outils de la GRH.
La direction des études, de la prévision, des affaires financières et immobilières apporte son expertise aux propositions de travaux de construction et de rénovation, et assure le suivi des chantiers.
La direction des systèmes d’information et de communication apporte son expertise globale et propose des solutions techniques, nationales ou locales. Elle anime le réseau des SIC et, à travers le plan stratégique, élabore et accompagne les orientations de l’administration électronique.
Chacune en ce qui les concerne, la direction générale de la police nationale, la direction de la défense et de la sécurité civiles, la direction générale des collectivités locales et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques définissent les orientations de l’action et assure le conseil aux préfectures.
- Des femmes et des hommes qui s’engagent au service de l’État et de leurs concitoyens.
Le nombre et la qualité des fonctionnaires qui travaillent au sein des préfectures et des sous-préfectures en constituent la première richesse et la première ressource. Les préfectures emploient plus de 28 000 personnels administratifs et techniques. Leur animation est confiée à 109 préfets, 430 sous-préfets et 26 secrétaires généraux pour les affaires régionales.
La structure du cadre national des préfectures est essentiellement constituée de personnels administratifs : 3 800 cadres A, 5 500 cadres B, 15 000 cadres C, auxquels il convient d’ajouter les 3 700 agents relevant de corps ou d’emplois techniques et spécialisés (services logistiques et techniques, systèmes d’information et de communication). Elle se distingue ainsi par une forte proportion d’agents de catégorie C, liée à son activité de prestation de services.
L’évolution des missions des préfectures comme le souci de mieux professionnaliser encore les personnels déterminent la mise en œuvre d’une politique des ressources humaines adaptée en termes de recrutement comme de formation, de requalification ou de diversification des parcours professionnels.
Les ” métiers ” de nombre d’agents des préfectures évolueront, des compétences nouvelles ou des fonctionnalités particulières se développeront ou se renforceront, d’autres types d’emplois disparaîtront : le dispositif de gestion des ressources humaines tant au niveau central qu’au niveau local doit anticiper et accompagner ces mouvements. Au delà d’un effort de redéploiement ou de ” reconversion ” dans certains secteurs grâce à la formation, l’élévation globale du niveau de qualification attendue constitue un facteur de dynamisation des perspectives de carrière et des débouchés, comme de modernisation des méthodes de gestion.
Ces évolutions s’inscriront dans le renouvellement naturel des effectifs, accéléré dans quelques années par des départs en retraite plus massifs. La prise en compte de ces éléments constitue le plan de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) des personnels des préfectures à l’horizon 2010, dont la définition et la mise en œuvre s’appuieront sur le dialogue social.
Une politique de GRH fondée sur un scénario d’évolution des effectifs et des compétences.
Ce scénario résulte à la fois de la démographie naturelle et de l’évolution des missions. La démographie naturelle des effectifs est à la décroissance. Le solde des entrés et des sorties évoluera de moins 600 à moins 1 000 emplois par an, selon les années. Le seuil haut de cette évolution se situera dans les années 2011 à 2014 ; il concernera dans un premier temps les agents de catégorie A, avant de concerner les catégories B puis C. Cette tendance est pour une large part la conséquence de l’augmentation du nombre des départs à la retraite. Les préfectures connaîtront ainsi, de même que les autres services de l’État, après le départ en retraite des fonctionnaires issus des générations les plus abondantes, un risque de pénurie et des possibles difficultés de recrutement.
L’évolution des missions devrait se traduire par des mouvements contrastés. Certaines fonctions sont appelées à voir leur effectif décroître ; d’autres sont appelées à se renforcer. Au total à l’horizon 2010, le solde devrait s’établir à environ un millier d’emplois de moins que l’effectif actuel (soit 3,5 % du total). La conjonction des mouvements naturels, suscitant des besoins de remplacement, et de la diminution relative des effectifs entraînera le maintien d’une capacité de recrutement à hauteur de 700 à 900 postes par an, toutes catégories confondues, au profit surtout d’emplois de catégories A et B, dont la part relative s’accroîtra.
Les fonctions en décroissance seront, à titre principal, celles qui relèvent de la délivrance des passeports (à partir de 2006), des cartes nationales d’identité (à partir de 2008), des cartes grises (à partir de 2007), du pôle du conducteur, du suivi de certaines politiques interministérielles, des médailles et décorations, des fonctions d’accueil et de régie et de certaines fonctions logistiques.
Les fonctions en forte croissance seront celles qui concernent la sécurité (sécurité intérieure et sécurité civile), les droits des étrangers, le contrôle de la légalité, l’environnement et le développement durable, la communication, le contrôle de qualité, l’ingénierie budgétaire liée à la LOLF.
Les métiers des cadres et des agents des préfectures sont nombreux et variés. Leur compétence est reconnue. Le socle est constitué par les spécialités juridiques et la procédure administrative. D’autres métiers ont vu le jour au cours des dernières années : chargés de communication, documentalistes, ” webmestres “, contrôleurs de gestion… Les préfectures disposent également de métiers à vocation technique : chargés de maintenance des systèmes d’information, conducteurs, jardiniers, lingères… Elles accueillent également des médecins ou des assistants sociaux.
Des métiers nouveaux vont apparaître, comme ceux du contrôle, tel qu’il sera exercé auprès des collectivités et des concessionnaires automobiles, ou encore ceux de la ” qualité “. Des métiers vont se spécialiser davantage comme la documentation, le conseil juridique, l’ingénierie de crise, l’ingénierie territoriale…
Cette diversification de missions qualifiées, loin de ” cloisonner ” les agents, s’intégrera dans le développement de carrières tant en termes de promotion (accès à des niveaux plus élevés) que de mobilité fonctionnelle, au sein de filières et de corps à vocation élargie.
Une dynamique accrue d’adaptation des emplois et des carrières.
L’évolution des missions et donc du nombre comme de la nature des emplois appellera une politique volontariste de requalification et de repyramidage.
Mettant à profit les marges données par l’évolution globale des effectifs à moyen et long terme, plusieurs centaines d’emplois pourront être transformés, au cours des prochaines années, pour viser en terme qualitatif un renforcement des postes de catégories A et B et susciter une dynamique de requalification au sein de l’ensemble des catégories (A, B, C). La recherche de compétences plus élevées sera la garantie d’une politique d’avancement et de promotion, facteur clé de la gestion personnalisée et de la reconnaissance de la valeur professionnelle.
Cette orientation se traduit dès la loi de finances 2005 par la transformation de 230 emplois en emplois d’avancement, au sein de la filière administrative.
L’effort d’accompagnement sera poursuivi sur les modes de recrutement et la formation : adaptation des processus de recrutement (réforme du contenu des concours, professionnalisation des épreuves, diversification des viviers de recrutement par le ” 3ème concours ” …) ; développement des formations liées à la promotion interne ; consolidation de la formation professionnelle continue pour accompagner la mobilité fonctionnelle ou l’adaptation à de nouveaux postes ; élargissement de l’offre de formation grâce à de nouveaux outils (déploiement de la ” e-formation “).
Le développement des parcours professionnels sera également encouragé par l’aboutissement des réformes statutaires, favorisant la mobilité et les débouchés, dans le cadre de filières unifiées et modernisées, dans le prolongement de la réforme du statut des directeurs de préfecture : réforme de la filière des services techniques du matériel, homogénéisation de la filière professionnelle des systèmes d’information et de communication, fusion des corps administratifs (administration centrale, préfectures, services de police).
Parallèlement, l’effort de rattrapage conduit depuis 2002 pour la revalorisation et l’harmonisation des régimes indemnitaires, participant également de la reconnaissance de la valeur professionnelle des personnels, sera poursuivi pour garantir la mise à niveau entre corps dans l’ensemble des filières. Une nouvelle tranche maintenant le rythme de cet effort est mise en œuvre en 2005.
Une démarche partagée et déconcentrée
La démarche de GPEEC est développée, chacune à leur niveau, par les préfectures et l’administration centrale sur la base d’outils communs et d’un appui méthodologique qui sera amplifié
Le scénario d’évolution globale des emplois défini au plan national constituera pour chaque préfecture un cadre de référence, lui permettant de mieux définir, sous sa responsabilité, d’année en année, sa stratégie déconcentrée de GRH : définition de sa structure d’emplois, des compétences recherchées, des besoins de recrutement ou de réorientation, etc… C’est en même temps un facteur de cohérence pour le pilotage national de la politique des ressources humaines.
Les outils mis en place dès à présent ou à partir de 2005 contribueront à la professionnalisation de la fonction RH : outils de décompte et de simulation sur les emplois (info-centre…), déploiement du référentiel des emplois des préfectures, mise en œuvre d’un cadre d’aide à la répartition des emplois des systèmes d’information et de communication, préparation du système d’information et de gestion des RH (DIAGORA) devant se substituer aux applications actuelles d’ici 2006 etc…
Les méthodes modernes de management seront systématiquement développées : généralisation des fiches de postes, pleine application de la réforme de l’évaluation et de la notation lancée en 2004…
Corrélative à la globalisation des préfectures, la déconcentration de la gestion des personnels sera relancée à partir de 2005, au terme d’un processus de concertation, chaque fois que le transfert d’actes juridiques, sans porter atteinte naturellement aux garanties statutaires et au rôle de régulation de l’administration centrale, comportera une valeur ajoutée pour les préfectures.
Parallèlement, la mutualisation des moyens ou des actions interministériels déconcentrés sera recherchée, au niveau départemental ou régional, en particulier en matière d’organisation du recrutement et de formation et dans le domaine de l’action sociale notamment pour les offres de services collectifs comme la restauration ou le logement.
Enfin, la modernisation de l’administration territoriale et des préfectures fournit un cadre propice à l’amélioration du dialogue social et de la place des instances paritaires.
Image de la préfecture de demain.
La préfecture de demain sera composée de spécialistes d’excellent niveau, oeuvrant au sein d’équipes pluri-disciplinaires, travaillant en réseau, dans des locaux accessibles, modernes et modulables. Elle incarnera une administration sachant communiquer, offrant un accueil, une écoute et une disponibilité de qualité, et économe de ses moyens. Elle assurera l’unité locale de la voix et de l’action de l’État.
Elle incarnera, comme aujourd’hui, la permanence de l’Etat et restera le cœur de son administration déconcentrée. Elle protégera les populations des risques de crise dont elle assumera la gestion et la résolution. Elle concentrera les énergies dans la lutte contre les délinquances et veillera à renforcer toutes les sécurités. Mais, dans le même temps, elle saura s’effacer pour laisser place aux nouveaux services d’une administration virtuelle. L’usager internaute accèdera, grâce aux nouveaux procédés d’identification, à une large gamme de prestations administratives. Il pourra en recevoir des messages et exprimer son avis. Les fonctionnaires de préfecture, dégagés des fonctions répétitives, s’attacheront à offrir un service personnalisé, sûr et de qualité.
Issue d’un système d’organisation administrative qui a fait la preuve de son efficacité essentiellement grâce aux personnes qui y travaillent, la préfecture de demain sera à la fois le drapeau de la République au fronton de la ” maison de l’État “, incarnant l’unité des institutions et la continuité territoriale, et un ensemble de services capables d’apporter des solutions adaptées aux besoins des citoyens et des territoires.
